山东省济南市振邦保安服务总公司总经理孙久涛

中国的保安服务自创业以来，经过二十多年政府与市场的共同培育，迅速地成长发展起来，在社会影响、市场占有、资产利润、经营范围等方面均已取得了长足发展，并逐渐形成一种社会产业，成为预防犯罪、减少经济损失、维护社会公共安全的重要保障力量。有专家研究指出：中国的保安业在二十年的发展过程中，走过了西方发达国家一百年的历程。

我国第一部规范保安服务活动的行政法规——《保安服务管理条例》的正式实施，既为年轻的中国保安服务业带来了千载难逢的发展机遇，也为当前保安发展体制模式提出了新的要求。特别是第七章四十条“国家机关及其工作人员不得设立保安服务公司，不得参与或者变相参与保安服务公司的经营活动”之规定，在实践中是摆在各级公安机关和保安服务公司面前的一个既敏感又迫切需要解决的课题。下面仅就这一课题及其相关问题做一初步探讨。

一、我国现代保安服务业出现的背景与发展情况

(一)诞生背景。

在改革开放之前的计划经济体制下，国有经济成分在我国的经济结构中占主导地位。伴随着这样的经济形势，单位的安全保障也主要由政府主导，每个单位根据规模大小不同，按照政府的要求成立保卫机构，负责本单位的安全保卫工作。单位的保卫机构受政府公安机关和单位的双重领导。随着我国改革开放和市场经济体制的建立发展，国内经济结构发生了迅速变化，外资、合资、民营、独资等经济形式不断出现，过去政府主导的保卫处(科)由于成本高、工作机制单一、服务落后等原因已经不适应新的经济形式的需要。特别是合资、国外独资企业在国内的建立将国外先进的保安服务理念引入国内，迫切需要保安服务这一新的安防服务形式为其提供安全保卫，这就为中国保安的诞生创造了充分的条件和必要的发展环境。

(二)发展情况。

1984年12月，在中国改革开放最活跃的地区深圳出现了新中国第一家保安公司，随之国内其它经济较为发达的地区也相继出现了保安公司的试点。1988年7月，国务院批准了公安部关于组建保安公司的报告，保安服务公司逐步在全国各地呈现出遍地开花的局面。特别是1992年邓小平同志南巡讲话后，随着中国社会主义市场经济的发展与改革开放的不断深入，为适应经济社会发展的需要，公安部在全国下发了《关于进一步做好保安工作的通知》，使中国保安服务行业进入了迅速发展的阶段。2000年首届全国先进保安服务公司优秀保安员表彰大会的召开，标志着我国的保安事业进入迅猛发展的阶段，主要业务也由最初单一的人力安全防范逐步扩展到安全技术防范、金融押运守护、大型活动安保、特保、保安人员培训、安全咨询评估等多元化专业安全服务领域。据统计，截至2010年底，全国已有保安服务公司2966家(其中开展武装守护押运服务的466家);保安服务公司固定资产94.9亿元，年营业额277.6亿元，年利税20.4亿元;保安员队伍突破400万大关，达到421.4万人，其中保安服务公司保安员206.1万人。中国的保安服务业以庞大的从业人员队伍、覆盖社会各个层面的业务量以及数百亿的年营业额，越来越受到社会的重视，并在短短二十余年的发展历程中，成长为一支推动区域经济建设、维护社会治安秩序、保障公共安全的主要力量。

二、保安服务业管办一体体制存在的原因及特点

中国保安服务业管办一体的管理运营体制，在其发展的二十余年间，的确起到了很大的推动作用，为中国保安发展做出了积极的贡献。但随着我国社会经济改革的不断深化，这种体制已与当前的市场经济发展不相适应，如果不进行改革，就可能成为保安服务行业进一步发展的制约因素。

(一)存在原因。

在中国保安业形成和发展的初期，保安行业的管理体制是公安机关直接领导、直接组织经营的模式。这种模式的产生有其客观存在的历史原因。首先，计划经济体制环境下由于政企不分的原因，现代企业制度没有建立起来，因此政府主导安全保卫的方式在保安公司诞生后继续延用，人们在观念上仍然认为企事业单位的安全保卫工作应由政府负责管理，并将安全的管理与安全的经营混淆在一起;其次，改革开放之初国有经济形式在经济结构中所占比重非常大并成为保安公司服务的主要对象，国有企业事业单位的安全是同国家安全联系在一起的，这就需要保安公司必须置于公安机关的完全掌控之下;第三，保安公司诞生之时正是全国各政府机关风起云涌开发三产办企业的最活跃时期，公安机关也把保安企业作为三产开展起来，并直接运营管理。以上这些原因决定了我国保安企业行政化、公司化的双重性质和保安行业处于垄断经营的特征。

(二)体制特点。

中国保安服务业当前的这种管理模式和体制，在促进保安行业产生和推进保安行业快速发展过程中的确产生了积极的作用,保证了保安行业正确的发展方向与良好的社会效益。这种体制的最大特点是管办合一、政企不分，充分体现了公安机关对保安服务的领导。具体做法：一是坚持保安服务公司由公安机关组建，并上报公安机关批准;二是坚持由公安机关委派的人员担任企业法人;三是坚持公安机关对保安服务公司的经营方向的领导与监督。

这一体制和模式已沿用了近三十年的时间，特别是随着市场经济发展步伐的进一步加快，社会治安形势的日益复杂和人们对安保服务要求的普遍提高，目前由公安机关直接经营管理的保安服务模式越来越不适应社会发展变化的需求，在一定程度上也制约了整个保安行业的进一步发展。

三、保安公司体制改革和保安服务行业发展的探讨

《保安服务管理条例》自2010年1月1日正式实施至今已近两年时间。各级主管部门的领导也多次要求保安服务企业的运营要实现“管办分离”，要在坚持国有主体地位和方向的基础上不断做大做强。公安部的这个思路是非常正确的，但在具体的操作过程中，也存在着不少问题亟待解决。如思想认识的问题、人员安置与资产处置的问题等。下面从几个方面对如何看待与处理这些问题做初步分析：

(一)改革的必要性。

1、队伍稳定的需要。《保安服务管理条例》实施以后，由于涉及今后保安企业体制等敏感问题，导致保安公司现有人员的思想波动较大，一些管理骨干不同程度地表现出观望甚至准备跳槽的态度，而且新注册的民营保安企业和已获备案审批的物业公司在人员薪资、管理体制上都要灵活得多，我们在人员竞争上体现不出任何优势。同时，目前保安企业竞争门槛低，在技术、资金、管理上均无壁垒可言，有的只是在这个行业工作时间长的人员、比较完善的工作流程和相对固定的市场。一旦管理队伍出现跳槽，将很快带来市场的萎缩和人才资源的流失，从而造成现有保安公司业务范围缩小，甚至影响到公司的生存。

2、市场培育的需要。目前我国的保安服务市场在二十余年管办合一体制的影响下，基本处于按照行政区域分而治之、垄断经营的状态。这种状态决定了目前虽然市场占有率较大，但由于缺乏竞争压力，整个行业的管理、服务和技术水平并不高，也造成整个行业的发展水平不高。目前，按照《条例》的要求，把保安企业推向市场、引入更多社会资本形成竞争，对于整个行业来讲是一个机遇，必将促进整个行业的发展和管理水平的提升。如果“管办一体”的制度得不到解决，尽管体制内的企业会在短期内得到一些利益，但对于整个行业来说，则很难实现有效的竞争，也很难在真正意义上打破垄断，从而实现整个行业的提高。这对于当前体制内的保安企业和民营的保安企业的发展，都将成为一个极大的制约因素。

3、适应法律规定的需要。按照《保安服务管理条例》第七章第四十条“国家机关及其工作人员不得设立保安服务公司，不得参与或者变相参与保安服务公司的经营活动”之规定，以及《公司法》的相关要求和《中华人民共和国财政部令》(第35号)第二十三条“行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体”等规定，说明政府机关出资经营办企业，不仅会越来越受到制约，而且不受法律保护。作为一个法制国家，切实落实好这些规定，才能保障一个行业在平等、公正的环境下实现公平竞争，健康发展。公安机关作为国家的执法机构，应当在这方面率先垂范。

4、社会责任的需要。中央领导同志明确提出，保安工作要围绕发挥社会责任开展各项工作。作为行业主管部门，应引导发挥全社会保安企业的社会责任，而不仅仅只是管好和发挥好目前现有保安公司的责任和作用。据粗略测算，现有保安公司和社会保安企业的比例约为1: 5，只有调动好全社会保安企业的积极性，使之在维护单位、辖区社会安定工作中发挥更大作用，才能切实落实好中央领导同志关于“人民保安为人民”的要求。

(二)改革中应注意的几个问题。

整个的改革工作，应坚持两点原则：一是严格按照法律要求进行，否则改革就失去了依据;二是坚持社会责任为先，落实中央领导“人民保安为人民”的要求。在具体的改革工作中，应考虑好以下几个问题：

1、有利于公安机关的监管。目前公安机关直管的保安企业人员多、规模大。这就要求在改革工作中公安机关要对保安企业监管得住、用的起来，要实现监管机构与保安企业的直接联系，确保这一部分队伍和服务的稳定，按照社会责任为先的要求，更好地保护人民生命财产安全、维护社会和谐稳定。

2、有利于全行业的发展。在坚持现有国有保安企业的主体地位的基础上，监管部门还要引导好其他形式的保安企业，制定公平公正的制度和标准，打破垄断，使之在一个平台上有序竞争，便于整个保安行业的发展，更好地为全社会提供安全服务。

3、有利于调动各级公安机关的积极性。在保安企业发展的二十多年中，为了维护社会秩序和公共安全等公共利益，各级公安机关都投入了大量的人力、物力、财力，而且对保安行业有着深厚的感情，同时，保安企业也在发展过程中通过不同途径为公安机关解决了一些资金补充。所以在保安企业改革中不能忽略与公安机关相互支持的问题，以使公安机关继续保持扶持、管理保安业发展的积极态度。

4、要有利于保安企业的持续发展。保安企业人员多、管理比较复杂，只有在改革中确保骨干管理人员的稳定，才能保持这支队伍和保安企业持续发展。一方面改革要有明确的时间表，特别是现有人员思想波动较大的保安企业的改革要抓紧推进;另一方面，应重点考虑调动保安企业高级管理人员的积极性，发挥他们在管理上的优势。

(三)改革中要处理的几个敏感问题。

1、处理好对公安机关的支持。在保安企业改革之后，要充分考虑公安机关对保安企业的大量投入和支持，作为与管理方的良性互动与对管理部门的回馈，无论采取国资委管理还是与大企业合作的方式，均可以每年以捐助警察协会资金、物资赞助或提供部分无偿大型活动安保服务等形式为公安机关做好一些力所能及的补充，以此来调动在改革中各级公安机关的积极性以及今后公安机关对保安企业的持续支持。这个举动也可以视为保安业承担社会责任的一个重要组成部分。初步考虑每年以各种形式为公安机关做贡献的标准可定为保安企业年收入的1～2%。

2、加强公安机关对保安企业的监管。改革后的保安企业，公安机关除按照有关法律规定依法进行行业监管外，还可以在保安企业派驻少数(1～2名)民警，组成专门的安全监督委员会，也可以由保安企业吸收公安机关人员进入企业监事会，以确保公安机关对保安服务行业的监督管理。同时，保安企业主要管理人员的组织关系也可以继续放在公安机关，这也是对保安企业加强监管的较好形式。

3.妥善处理保安企业高管的去留问题。目前大部分保安企业所提供的服务尚处于较为初级的人力防范阶段，属于典型的劳动密集性行业，既无高端技术可言，也无资金壁垒可谈。但有多年从业经验的保安企业高管人才资源，对这个行业的进一步发展是一笔重要的财富。按照《条例》四十条之规定，在保安企业任职的具有人民警察身份的管理人员不可能再以警察身份出现，绝大部分民警都要回到公安机关另行安排。在这批管理人员中，可以采取双向选择的方式，对于确实热爱保安事业，有丰富的保安企业管理经验高管，本人又自愿留在保安企业工作，保安企业的发展有确实需要的，可以脱离公安机关，继续留在保安企业工作。这既符合“国家机关及其工作人员不得设立保安服务公司，不得参与或者变相参与保安服务公司的经营活动”的规定，也能保证现有保安公司持续、稳定发展。这部分人员进入改革后的企业，可以实行企业较高的薪资，如果国资委或与之合作的国有大企业同意，也可给予部分股份，以便更好地激发这些高管的积极性。

(四)改革具体办法的探讨。

鉴于《条例》的要求和保安企业的特殊性，考虑保安企业的改革可以通过委托国资委管理或与成熟的大型国有企业合作的方式来实现。

1、委托国资委管理。保安企业以独立或集团企业的形式出现，归国资委领导，走纯企业化管理、独立经营的路子。但据了解，目前部分地区国资委并不想接受保安公司。原因主要有以下几个方面：一是保安企业属于劳动密集型行业。人员多、利润少。二是保安公司属于安全服务型企业。管理难度大、风险高，特别是部分开展押运业务的保安企业，枪支弹药的管理风险和难度都很大。

2、与国有大型企业合作。可以通过收购的形式来实现。这样一方面公安机关可以得到一次性的补偿金，另一方面大企业成熟的管理经验也有利于保安企业的进一步提高和发展。所以与大型国有企业合作是保安企业改革比较理想和妥善的路子。

《条例》出台已近两年，社会上特别是行业内对条例的贯彻落实和保安企业的改革十分关注，行业主管部门和企业主要管理者压力也很大。鉴于目前我国保安服务企业数量庞大、行业跨度广、发展不均衡，且资产均为地方政府所有等特征，要求公安部下发文件统一模式进行改革并不现实，各地应本着“积极探索、稳妥改革、确保保安服务企业在国有主体地位下不断发展”的原则，按照《条例》既定的要求积极探索。需要公安部作出的协调工作是：科学制定时间表，积极推动协调保安企业改革工作的健康开展;尽快完善与《条例》配套的管理细则，以便为整个行业的健康持久发展奠定好基础。

总之，保安服务企业的改革问题是一个全新的课题，没有现成的经验模式可遵循，需要我们在实践中以积极、稳妥的态度不断探索。相信在公安部和各级公安机关的领导下，保安企业的改制目标一定能够顺利实现。